随县人民法院

浅议人民陪审员制度在基层人民

法院存在的问题及完善建议

【摘要】人民陪审员制度作为我国一项基本诉讼制度，从无到有，从零散的规定到专门立法，经过了几十年的努力。根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》及最高人民法院《人民陪审员管理办法（试行）的相关规定，人民陪审员的选任和管理主要是由基层人民法院负责，人民陪审员参与审理的案件都是一审案件，这就决定了基层人民法院是人民陪审员制度贯彻层面的重中之重，对人民陪审员制度发挥作用的大小及好坏起决定作用的是基层人民法院。然而，作为最下游的法院，因管辖区域的经济水平、社会环境发展、人们对司法民主的认知程度甚至是法院业务水平等因素不均衡的影响，人民陪审员制度在基层人民法院的贯彻执行过程中存在许多问题，譬如运行制度不健全、经费保障不充足、制度形同虚设发挥作用有限等等，不一而足。本文第一部分从人民陪审员制度建立的初衷说起，详细梳理该制度在我国的发展演变，着重针对现今情况下存在的“存废论”进行评析，提出笔者自己的观点。在文章的第二部分，笔者总结了现有法律体系中关于“人民陪审员”制度的法律条文，根据相关规定结合目前基层人民法院面临的具体问题对该制度的运行现状作一个大致的描述；文章第三部分是在前两部分的基础上提出人民陪审员制度在基层法院的具体完善措施，包括拓宽人民陪审员渠道、充分发挥人民陪审员在技术性、专业性方面的优势、充分保障基层人民陪审员的经费、进一步完善人民陪审员运行机制以及加强基层人民陪审员审判技能培训等，希望这些完善建议能够为加强司法民主、提升法院公正形象尽绵薄之力。

【关键字】人民陪审员 基层人民法院 利弊分析 完善措施

一、人民陪审员制度的发展演变

1、人民陪审员制度在我国的建立及发展

陪审员制度作为一种文明制度，在世界范围内已存在了九个多世纪，它起源于英国，被广泛的应用于英美法系国家，我们耳熟能详的一些电影作品譬如《失控陪审团》等都真实地反映了陪审员在庭审过程中的重要作用。然而，细致地划分起来，我国的人民陪审员制度与英美法系国家的陪审员制度有很大的不同，最直接的体现就是，英美法系国家的陪审员只参与案件的事实审而不参与法律审，换句话说，他们只需要根据已有的事实用自身的认知去判明事情的真相，至于法律适用的问题，就交给有丰富专业知识的法官们去裁量。而根据我国相关法律的规定，人民陪审员在履行审判职责时，就等同于法院的专职审判员[①]，他们不仅参与事实审，同时参与法律审，通过合议庭的方式与专职法官一起处理案件的实体和法律问题。这与英美法系的陪审员制度有本质的不同。

从制度建立的渊源上来看，新中国成立后，我国即制定了以苏联陪审制为模式的人民陪审员制。从设立陪审制度的初衷上看，是为了让普通公民参与到由国家审判机关主导的刑事、民事和行政案件的审判中来，让普通公民参与到与日常生活相隔较远、在民众心目中无比神圣的案件审判中来，扩大人民群众的监督范围，一定程度上确保司法权在阳光下运行，加强司法民主的功能。经过几十年的发展和完善，人民陪审员制已经成为我国的一项基本诉讼制度。

2、关于人民陪审员制度的“存废论”

人民陪审员制设立的初衷是好的，但也存在一定的矛盾，并且在适用的过程中因为立法不完善、执行有难度、无法发挥切实有效作用导致该制度形同虚设等种种问题，取得的效果有限，因此，从人民陪审员制运行之初，就存在存废两种观点。

主张废除论观点的人认为：司法领域通常被认为是法律精英阶层专控的领域。法律界有一个古老的典故，英国大法官曾经拒绝了国王参与案件审理的要求，他在叙述理由时明确说道：您是国王，有权威，有智商，但是您没有精通的法律知识。的确，案件审理活动是一门权威的要求丰富专业知识的活动，断案的原则不仅要求有法律知识、法律素养，还要求有相当能力的法律价值水准，这个“法律价值水准”需要长期的学习、实践和积累，这是法官以外的人能很难达到的。法官要处理的案件动辄涉及人民的生命、财产和自由，只有自然理性是不可能全部处理好的，更需要运用人工理性，运用一种格式化的思维处理方式。从这种意义上说，国家审判权依靠专业人士来行使，民众才能更放心。而我国人民陪审员制度下的陪审员参加审理案件，对事实认定和法律适用独立行使表决权，如果出现案件的认定超出了陪审员的经验和知识认知能力的情况，他们是否能做出正确判断从而公平公正地对待当事人是持“废除轮”观点人士最大的担忧。  

笔者认为，这种担忧是有理由的。然而，换种思维来看，审判权是国家赋予法院对刑事、民事、行政等案件定纷止争的权利，是至高无上的，而孟德斯鸠有一句话，“无上的权力导致无上的腐败”，审判权的运行也一直是普通民众所关心的话题。一方面，法院独立行使审判权，另一方面，独立行使审判权的法院和法官并不被信任，民众时刻担心他们自身内部的腐败。这就产生了一种矛盾：审判权的独立注定了对它的监督只能是内部监督，外部监督能产生的效果微乎其微，甚至有干扰“独立”之嫌，但是，依靠“自己监督自己”似乎并不现实。在这种情势下，人民陪审员制度的建立就必不可少了，履行审判职责的时候，人民陪审员是法院和法官的一员；不履行审判职责的时候，他们是有别于法院和法官的普通公民，双重身份使得他们在行使监督权的时候更加快捷方便，有利于实现司法民主的初衷。因此，笔者认为，尽管不少国家在陪审制度的存废问题上仍有争议,但在普遍推崇法律职业化的今天,陪审制度以其蕴含的司法民主、内部监督的实际价值证明了其存在的必要性。因此，笔者认为，我国在目前情况下对人民陪审员制度的态度不是废除而是应该思考如何对其进行完善和改进。

二、我国人民陪审员制度的相关规定及基层人民法院人民陪审员制度的现状

1、现行法律关于人民陪审员制度的相关规定

2005年以前，关于人民陪审员制度的规定散见于人民法院组织法和三大诉讼法之中，关于人民陪审员制度的表述比较混乱，在称呼上，法院组织法称为“人民陪审员”，而民诉法称之为“陪审员”，而在行政诉讼法里，对哪一级审判可以实行人民陪审员制度甚至没有具体明确的规定。

作为我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律，全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）于2005年５月１日起正式施行。随后，最高人民法院法发（2005）1号出台了《人民陪审员管理办法（试行）》作为配套措施，对陪审员制度进行了细化和具体安排。从内容上看，这两份法律法规第一次系统地对人民陪审员制度进行了规范，此后，该制度的运行有了一个新的鼓舞人心的景象。

全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》共二十条，规定相对系统和简洁。分别从人民陪审员参加审理的案件类型、人民陪审员任职条件、产生和权利如何行使、经费保障等方面做了具体的规定。

第二条规定，“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行……”

第七条规定，“人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。”

第十四条规定“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。”

第十八条和第十九条规定“交通、就餐等费用，由人民法院给予补助”“应当享受的补助……列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级财政予以保障”。

最高人民法院《人民陪审员管理办法（试行）》共四十四条，分八章分别规定了名额确定、选任、培训、考核与表彰、职务免除、补助与经费等方面的问题，是对全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的细化。

然而，总结两部法律法规的内容，在关于人民陪审员制度的规定上仍然存在一定的问题。

（1）对人民陪审员有“考核与表彰”方面的规定，但是没有怠于履行职责的责任承担条款，缺乏相应的保障措施。尽管在《决定》的第十七条规定了免除人民陪审员职务的一些情况，《办法》第六章也有职务免除的相关规定，对人民陪审员犯罪情况之外的唯一处理方式就是“免除职务”，这其实是一个不疼不痒的处理方式，无法起到保障作用。

（2）一些规定例如“人民陪审员所在单位……保障依法参加审判活动”“陪审员名单随机抽取”等规定都过于理想化，实际中很难操作。

2、人民陪审员制度在基层人民法院运行过程中的现状

这部分笔者以曾经实习过和如今工作的两家基层法院的人民陪审员制度运行现状进行比较分析，结合其他一些基层人民法院相关的报告，总结该制度在基层人民法院的现状。

笔者目前工作的法院为某中部省经济相对落后的地级市下属县级人民法院，法院成立于2009年，根据院里目前正在使用的一份《人民陪审员》名册显示，本院共有人民陪审员22名，其中男性10名女性12名，从政治面貌来看，全体为党员；从年龄构成上来看，60年代的10人，70年代的9人，80年代的3人；从职业上看，除1人为企业董事长另1人为个体协会会长之外，其他20人均来自各级党政部门；从学历上来看，2人为高中学历，1人大专，其他均为大学学历。笔者实习的法院为东部某省经济相对发达的市区基层法院，早在2007年就已经很好的贯彻落实了人民陪审员制度，基本保障了人民陪审员参与案件的审理，不仅仅参与合议庭，同时参与庭审过程，但是，他们在人民陪审员选任上更多地倾向于退休老干部，因为这些人的理论水平相对丰富，时间相对充裕。同时，对于人民陪审员的经费保障那时候是50元一天。在这种情况下，承办法官偶尔还是叹气说，人民陪审员并不是那么乐意参加庭审，陪而不审的情况仍然广泛存在。

这两个基层人民法院人民陪审员制度的贯彻落实情况具有一定的代表性，从中，我们可以看出几个问题：

（1）人民陪审员制度的贯彻落实跟当地的经济发展水平、人民群众普遍受教育程度、民主司法程度、案件办理水平等息息相关。在六年之后的今天，本地对于人民陪审员制度的贯彻落实以笔者之见，并没有六年之前的沿海城市基层法院落实得好，人民陪审员的名单已经对外公布了，但是真正参与到案件审判中的十之无一，就算是参与了案件的审理，在经费保障等方面依然没有健全合理的制度，仍然停留在“义务劳动”阶段，积极性并不高。

（2）人民陪审员制度下的人民陪审员仍然缺乏有效的参与案件审理的渠道，人民陪审员怠于案件审理，陪而不审的现象广泛存在。人民陪审员怠于案件的审理可能有两方面的原因：一是来自法院方面的，法院和承办法官不愿意花时间和金钱与相对而言并不专业的人民陪审员来讨论案件，基层法官每个人同时承办的案件非常多，他们希望及时、准确的结案，而人民陪审员的介入消耗在路途、阅卷等过程中的时间和精力让承办法官“有苦难言”；另一方面，是人民陪审员自身的原因，对基层法院的人民陪审员来说，他们的来源很广泛，有相当一部分都担任着乡镇职务，在基层一线与老百姓打交道，时间安排不确定且路途相当遥远，要求他们阅卷并且参加庭审不现实，笔者曾经遇见的一位人民陪审员偶尔提到：下午你们院打过电话叫我参加开庭，时间太紧了，根本赶不过去，后来我一忙，就给忘了……

（3）人民陪审员制度设计过于理想化，没有考虑到地区差异，给基层法院的贯彻落实带来很大的困扰，一些地方确实没有能力很好的落实。上级法院对下级法院人民陪审员制度的落实情况进行考察基本上采取的是通过“陪审率”进行量化，从而导致作假行为十分普遍，与邀请陪审员参加案件审理的繁杂流程相比，作假数据来得容易得多，这种硬性指标极不利于人民陪审员制度的执行。

（4）一方面法律法规要求人民陪审员来自不同行业、不同年龄，实际上，在一些偏远的基层，能够被选任到人民陪审员队伍中的人十分有限，为了保障人民陪审员的学历、认知等条件，只能从党政部门机关里选任人民陪审员，往往就造成了“干部陪审员”，有专业知识的“人民陪审员”相对缺乏，而这些“干部陪审员”面临的最关键的问题就是没有时间阅卷和参与庭审。

（5）部分基层人民法院经费的保障依然不能到位。山东省的一份《关于人民陪审员制度贯彻落实情况的调查报告》[②]显示，“除个别财政状况较好的县市区解决了人民陪审员补助、培训等经费外，其他财政比较困难的地区，对人民陪审员工作经费难以给予充分保障，只能靠法院自身想办法筹措资金，难以从根本上解决问题。”这也是本院目前面临的比较严重的问题。

三、完善建议

1、扩宽人民陪审员的选任渠道，不以学历论

基层人民法院在选任人民陪审员的过程中，要根据本地的现实情况，不以学历论，多选任调解经验丰富、群众基础扎实的社会人士作为人民陪审员，充分发挥他们的经验作用。在司法民主群众基础薄弱的地方要不断加强宣传力度，充分调动广大人民群众的积极性，将群众自荐、单位推荐、人大考察、选任竞争四个方面相结合，不一味追求高学历，而是全面考查人民陪审员的思想政治、道德品质、品行作风、社会公德和当时当地的社会影响力等方面的素质，最终确定合格的人民陪审员。另外，有必要根据辖区内案件的特点选任一批针对该种类型案件社会阅历丰富，德高望众，善于做调解工作，热心参加公益活动的人民陪审员。

其二，要注重发挥人民陪审员在技术性、专业性方面的优势，与法官形成良性互补，共同实现司法公正。从当前基层人员的受教育程度看，高学历、专业强的人才毕竟是少数，因此，在人民陪审员的选任方面，要注重取长补短，充分发挥他们在专业知识、专业技能方面的作用，来弥补专职法官在此方面的不足，共同推进案件的审理。本院已经意识到这个问题，在2013年4月12日的《法院信息》中提出，要在确保选任质量的前提下，吸收责任心强、热爱审判的医疗人才轮流担任医疗纠纷案件的专职审判员[③]。

2、保障经费

贯彻落实人民陪审员制度最关键的一项就是要落实经费保障问题，不然，所有的制度构建都是徒然。

人民陪审员属于兼职，多数人有本职工作，甚至担任着极其重要的工作，庭审会对其本职工作产生或多或少的影响，待遇和补助不能兑现的话，会极大地影响人民陪审员的工作积极性。

《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，人民陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将人民陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，但在现实中，新的诉讼费收费办法实施后，多数基层法院经费十分紧张，根本无法充分保障补助及时到位。因此，必须探寻符合基层人民法院实际的人民陪审员经费保障机制，建议由法院主管该制度实施的部门将人民陪审员制度所必需的开支进行单独列支、单独管理、专款专用,并列入基层人民法院和司法行政机关业务经费,由同级政府财政予以保障。

3、完善基层法院的制度执行

基层人民法院在人民陪审员制度方面的履责能力有待进一步加强，基层法院人民陪审员参审率不高，陪而不审、审而不议的现象不同程度存在。有的法院和法官满足于完成人民陪审员最低参审任务；有的怕麻烦，人民陪审员路途遥远等等因素，都导致了法院不愿意吸收陪审员参与庭审；对于矛盾突出的案件，个别陪审员思想上怕得罪人、不愿意参与案件的审理，而法律并没有就陪审员不参加陪审应承担的责任进行规定，导致有些陪审员怠于履行职责，影响了陪审制度的落实。这些现状都要求基层人民法院有强有力的制度保障措施，保障人民陪审员的职责作用得到充分发挥。

4、有针对性加强人民陪审员的培训

人民陪审员的知识和能力水平一直为社会大众所疑虑，社会大众担心他们法律知识、判案经验不足，会直接影响案件的审理甚至导致司法不公现象的产生。因此，加强人民陪审员的业务培训和政治学习，提高其法律知识水平，是强化人民陪审员职责作用的重要途径。

在选任完成后，基层人民法院要组织人力对新任的人民陪审员进行相关业务水平学习，从开端上保障队伍的素质和质量。

在人民陪审员履职的过程中，基层人民法院也要根据案件类型情况、辖区内实际存在的问题等对人民陪审员进行有针对性的培训，不断提高他们的素质尤其是处理法律事务的能力，同时，通过培训增强他们的履职积极性。

另外，基层人民法院应当重视培训人民陪审员做好法律宣传员，当好司法监督员，做好群众协调员，充分发挥自身的优势，协调法院和群众、法院和社会的关系，营造和谐的执法守法环境。

总之，我们要不断总结探索，建立完善适合基层人民法院的人民陪审员制度及相关配套措施，把有中国特色的人民陪审员制度加以完善，实现人民陪审员制度在基层人民法院的良性运行，使其在对司法权的监督和制约层面上发挥应有的作用，一定意义上强化司法民主，保障社会和谐。