随县人民法院

行政复议委员会独立性效果研究

随着公民权利意识的增强，公民通过行政复议制度的权利设置来保护自身利益的诉求日益强烈，而行政复议委员会作为我国行政复议制度的重要形式，对维护行政相对人权利，促进行政复议机关依法高效行政发挥了重要作用，本文试图通过对行政复议委员会的制度设置和运行效果的研究，找出我国现行的行政复议委员会制度实践过程中存在的问题，并结合实际提出可行性的完善路径，以期更好的发挥行政复议委员会制度的重要作用。

第一部分通过对我国实行行政复议制度以来对行政复议工作的相关规定的介绍，阐述了我国进行行政复议委员会改革的相关背景，并且结合河南、哈尔滨和上海等试点省市对如何构建行政复议委员会以及委员会的运作机制的实践探索，总结试点省市的先进经验。

第二部分通过对我国行政复议委员会制度运行过程中存在的问题进行了分析，问题主要表现在行政复议委员会的合法性受到质疑、行政复议委员会的独立性有待加强、行政复议委员会的机构设置较为混乱、关于行政复议委员会的运行程序规定存在空白等四个方面。

第三部分是针对我国行政复议委员会制度运行过程中存在的四方面问题，对我国行政复议委员会的完善路径进行了探索，主要从改革我国现行行政复议体制，优化行政复议资源；明确行政复议委员会制度的定位和完善行政复议委员会制度相关的法律等三方面提出了笔者的构想。

关键词：行政复议   独立性  行政复议委员会

    一、行政复议委员会的改革背景及地方实践

（一）  改革背景

自1990年12月，我国全面实行行政复议制度以来，国务院先后发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）、《全面推进依法行政实施纲要》（2004）等文件，其中都强调了要重视行政复议工作质量的提高，在实践中不断完善行政复议制度。2007年5月，国务院通过并公布《行政复议法实施条例》，为进一步发挥行政复议的作用提供了制度保障。2008年5月12日，国务院作出的《关于加强市县政府依法行政的决定》强调了要健全市县政府法制机构，使机构设置、人员配备与工作任务相适应。虽然国务院对实践中行政复议工作三令五申的强调，但是实践中行政复议制度的运行效果还是未完全实现行政复议的制度功能。因此从2006年开始，国务院就开始谋划对行政复议工作新方法的试探。比如《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号），明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”。2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署。2008年1月，国务院法制办在呈报国务院领导同志的《关于〈全面推进依法行政实施纲要〉贯彻实施情况和下一步工作建议的报告》中，提出了“改革行政复议体制，整合部门复议机构，条件成熟时，在县级以上地方人民政府做到一级政府只设立一个行政复议机构，实行政府行政复议委员会制度”的设想，温家宝总理在报告上批示：“同意，各项工作都要有充分准备，注重实效”。国务院法制办随后部署相关具体工作。2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。

由此可见，中央行政机关一直关注并尝试创新行政复议新机制。对行政复议理论与创新机制的研究故而始终伴随立法工作不断深化。各种学术团体与学术研讨会议上，不断有学者提出关于完善我国行政复议制度思考的观点，发表了许多探讨行政复议制度的学术成果。当然，国务院法制办也高度重视国内外行政复议制度的比较研究工作，已经组织力量先后对英国、法国、美国、德国、比利时、韩国、日本、台湾地区的行政复议制度进行考察和比较研究。在经过了一系列的研究与部署之后，国务院于2008年9月16日国务院发出通知准备在北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省，广东省、海南省、贵州省等部分省、直辖市开展行政复议委员会的试点工作，为下一步的机构改革做准备。

（二）  地方实践

根据该通知的精神，试点省、市对如何构建行政复议委员会以及委员会的运作机制进行了探索，并积累了一定的经验。

1、    河南

河南省行政复议委员会试点工作开展包括以下几个方面：

（1）试点的范围

河南省政府决定在省政府本级和郑州、安阳、驻马店三市开展行政复议委员会试点工作。

（2）机构和人员安排

行政复议委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。主任委员由本级政府分管法制工作的负责人担任,副主任委员由本级政府秘书长和政府法制机构主要负责人担任;委员由本级政府有关部门负责人、本级政府法制机构有关负责人、经遴选的专职行政复议人员和聘请的专业人士、专家学者等组成。

行政复议委员会下设办公室,办公室设在本级政府法制机构,具体负责受理、审理行政复议案件以及行政复议委员会其他日常工作。

（3）行政复议委员会的运行机制

根据提高行政复议案件办理质量和效率的要求,探索不同案件的不同审理方式。要明确行政复议委员会及其办公室的职责分工,在充分探索的基础上,根据案件影响力或者难易程度确定多种案件审理方式和审定程序。一般案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定;重大、复杂案件可以由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见,经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定;社会影响大的案件在行政复议委员会审议的基础上经行政复议机关负责人批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。

（4）相对集中行政复议审理权。

各试点单位办理行政复议案件要在以法定行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下,合理整合行政复议资源,积极探索集中办案力量和集中办理案件的办法。试点单位的组成部门不再单独受理和审理行政复议案件,由试点单位集中受理和审理行政复议案件,以法定行政复议机关的名义作出决定。法定行政复议机关不得以任何理由拖延或者拒绝作出行政复议决定。

2、    哈尔滨

（1）哈尔滨市政府行政复议委员会的职责

    负责办理行政复议案件调查听证、组织调解、提请议决、落实行政复议委员会议决意见和对下级行政复议机构进行指导等具体工作。^[1]

（2）组织形式

哈尔滨市政府将委员会设定为直接对政府主要领导负责的行政复议案件议决机构，是在政府授权下的行政复议案件决策组织。市政府行政复议委员会设主任1名，副主任2名，委员18名。委员会主任由常务副市长兼任，副主任由市政府法制办主任和分管副主任兼任。委员实行聘任制。为使履行案件议决职责的委员在构成上更具有专业性、代表性和独立性。现在的委员构成是：大学法学院院长、副院长5名，市人大推荐的担任市人大法制委委员的教授、研究员2名，市政协推荐的担任政协委员的法学教授2名，主任律师1名，市中院主管行政审判的副院长和行政审判庭庭长各1名，市政法委推荐的熟悉法律业务的处级以上干部2名，省市行政复议机构具有行政复议工作经验的处长以上工作人员4名。在委员会组成人员中，市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员” 约占全部委员的81%，超过委员总数的一半，以使行政复议案件的议决更体现民主、科学和依法决策的特征，体现广泛参与的要求。
   委员会下设行政复议办公室，办公室设在市政府法制办，设主任1名，由市政府法制办主任兼任。行政复议办公室是对行政复议委员会负责的具体办事机构，负责行政复议案件的调查和落实行政复议委员会议决事项等具体工作，主要包括：受理行政复议申请；调查案件的基本事实；定期向委员会提报需要议决的行政复议案件调查和初审报告；具体办理行政复议委员会议决事项；主持行政复议调解工作；按照《哈尔滨市行政复议规定》规定直接办理适用简易程序的行政复议案件；开展行政复议方面的调查研究等工作。将原市政府法制办行政复议应诉处分设成行政复议案件调查处和立案应诉与指导处两个业务处，作为行政复议办公室具体工作机构，承办行政复议具体事项，由市政府法制办统一管理。立案应诉与指导处对外挂市行政复议受理办公室的牌子，统一接收、转送全市范围内的行政复议申请，监督全市行政复议机关办理行政复议事项。^[2]

（3）运行方式

行政复议委员会采取案件调查权与议决权相分离的方式，即行政复议办公室具体调查行政复议事项，委员会委员集体表决行政复议决定。在具体工作中，按照《哈尔滨市行政复议规定》适用简易程序审理的行政复议案件，由行政复议人员调查并报行政复议办公室（法制办公室）主任审签后，加盖市政府印章作出行政复议决定。适用简易程序以外的行政复议案件，行政复议办公室所属的行政复议案件调查处内设立由每3个人组成的案件调查组，负责调查案件事实、审查法律依据。必要时，主持召开行政复议听证会进行证据质证和事实调查。在查清事实基础上，对于能够依法直接调解处理的案件，在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，对行政争议进行调解。对于需要市政府作出行政复议决定的案件（简易程序除外），案件调查组提出初步处理意见，报处务会议复核后形成行政复议案件调查报告。行政复议办公室集中一定数量案件提报委员会议决，并在议决会议召开5日前将案件有关材料发给参会委员。每次参加案件议决会议的委员为5至9人单数，其中市政府以外的“外部委员”占参加议决委员的半数以上。委员会案件议决会议的程序为：行政复议案件调查组向委员汇报案件调查与质证情况，对有关法律问题的认定进行说明；委员阅卷，就相关问题向调查组提问，调查组进行说明；委员研究讨论；委员分别填写议决意见票；对议决票进行统计，以少数服从多数的方式形成结案意见。行政复议决定意见报委员会主任签发，以市政府名义作出行政复议决定。行政复议委员会主任认为行政复议案件需要重新议决的，应当责成行政复议办公室另行组织召开不少于9名委员参加的案件议决会议或召开由三分之二以上委员参加的委员会会议，按少数服从多数的表决方式议决。经重新议决的行政复议决定书报委员会主任审签。委员会主任认为重新作出的议决意见需要市政府再次研究决定的，应当报请市人民政府常务会议集体研究作出决定。^[3]

（4）案件审理范围

哈尔滨市政府采用概括式+否定式的方式，不受理的案件范围包括：

（一）行政机关作出的行政处分和考核、任免、辞退、回避、退休等人事处理决定以及工资福利待遇等内部行为；

（二）作为具体行政行为证据使用的技术鉴定结论；

（三）行政机关与公民、法人或者其他组织之间的民事纠纷；

（四）行政机关作出的不具有强制力的指导行为；

（五）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法规定实施的行为；

（六）行政机关协助执行人民法院生效判决或者裁定的行为，但是超出人民法院生效判决或者裁定内容的除外；

（七）行政机关落实政策处理历史遗留问题以及对上访或者申诉问题作出的没有规定新的权利、义务的重复处理行为；

(八）行业自律组织按照内部自律规定作出的处理决定；

（九）法律、行政法规规定不属于行政复议受理范围的其他行为。^[4]

（5）审理程序

包括一般程序、听证程序、简易程序、决议程序等。^[5]

 3.上海

上海虽然还没有进行行政复议委员会的改革，一方面是由于从目前上海地区行政复议的工作效果来看，即使不推行改革，也能维持平稳、良好的局面。另一方面，为了贯彻落实国务院的改革精神，增强复议制度的公信力，上海也进行了有益的尝试，为将来的行政复议委员会的建立奠定基础。具体来说，主要有以下几种制度：

首先，建立专家咨询会制度。就相关行政争议，请专家学者进行论证，获得专家观点，并将专家观点转化为行政复议结果。有时也会本着节约司法成本的目的，就如何更好的解决行政争议与法院人员进行探讨，以增强复议决定的合法性。

其次，建立专案报告制度。将相关重大疑难案件的结果通报有关市领导，以达到落实相关复议决定，增强复议公信力，解决行政争议的目的。

第三，给相关机关发送“行政复议意见书”。“行政复议意见书”大多是在有些错误的行政行为不宜撤销时使用的，如某些行政行为仅存在程序上的瑕疵，根据法律判决违法很容易，但是由于实体上的正确性，即使撤销此类行政行为，行政机构补正程序上的瑕疵后还会做出同样内容的行政行为。

第四，以现场调查为原则。复议案件承办人员要到现场去调查，去访谈相关争议人员。

通过以上制度，上海市的行政复议制度得以运行良好。

二、行政复议委员会制度运行过程中存在的问题：

行政复议制度的改革，确实为行政复议委员会提供和合适的契机，实践的发展也使行政复议委员会受到社会的认可，行政复议的改革取得一定的成效，但是，经过调研发现，行政复议委员会仍存在一些阻碍其发展的因素，主要体现在以下几个方面：

（一）行政复议委员会的合法性受到质疑。对于行政复议委员会制度的合法性，很多学者都提出了质疑。他们认为我国原有的复议体制规定十分混乱，导致了我国现行复议制度存在着诸多弊端。旧的复议制度是《行政复议法》明文规定的，而行政复议委员会只是根据国务院的通知所设立，从法律效力上看，后者的法律位阶远远低于前者，无权违反其相关规定。然而，行政复议委员会制度却规定了相对集中行政复议权，将行政复议的受理和审议权集中在复议委员会手中，同《行政复议法》的相关规定相违背。正是从这个意义上，毛玮教授指出：“行政复议委员会实质上违反了《行政复议法》及其实施条例，但这种违法实质上反映了行政复议发展的趋势。^[6] 由此可见，行政复议委员会作为一项正在运行的制度，其至少在狭义的法律层面上，是存在空白的，其合法性受到一定质疑。

（二）行政复议委员会的独立性有待加强。从某种层面上将，行政复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因，因此，完善我国行政复议制度，最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位，突出行政复议机构的独立性，为行政复议的公正开展提供基本保障^[7]。综观国内正在进行的行政复议委员制度的改革，在国务院法制办公室通知中建议按照案件的轻重缓急适用不同的案件审理程序。从北京市、贵州省和中山市三个地方的实践来看，各地对通知建议的模式还是采取不同的态度的。北京市没有按照通知的建议做出如此的一个区分，仅仅要求重大复杂的案件要经过行政复议委员会审议，且审议的结果是一种参考性质的；贵州省行政复议委员会的设置基本上是按照国务院通知中的内容进行构建的，将案件分成三个层次进行审理，在前两个层次中，行政复议委员会及其办公室虽然是以行政复议机关的名义做出行政复议决定，但是拥有实际的议决权，在第三层次的案件审理中行政复议委员会处于一种咨询参考地位；中山市则直接明确行政复议委员会是行政复议案件的议决机构，其对案件作出的决定行政复议机关需要遵循行政复议委员会的决议，行政复议委员会在实质上成为了行政复议的决定机关。因此行政复议委员会由于不是法定的行政复议机关，在行政复议决定的做出过程中不能直接以自己的名义做出行政决定，独立性大打折扣，影响其功效的发挥。

（三）行政复议委员会的机构设置较为混乱。我国行政复议委员会制度的改革是从部分省市开始试行的，这就必然导致了行政复议委员会制度整体规定不统一、各个试点的设置模式不一致等，尤其是在实际运行中其自身机构设置十分混乱，主要体现在以下三个方面：首先，结构层级设置混乱。首先由于行政复议委员会仍处于在部分省、直辖市试行的阶段，因此其设置的最高级别也必然只限定于省、直辖市人民政府一级，更高的级别如国务院一级的复议委员会设置仍处于空白阶段。其次，实践当中各试点地区有的从人民县级政府开始设置行政复议委员会，有的则只在市级政府以上才予以设置，对设置的最低级别没有定论。第三，行政复议委员会上下级之间关系不明确。对于上下级政府设置的行政复议委员会之间究竟应该是领导关系还是指导关系抑或是相互独立的关系，我国目前并没有明确规定。实践中，各地复议委员会之间大多采行领导关系。这固然对行政机关的提高工作效率和管理水平有着极大地便利作用。然而正如上文所述，行政复议委员会作为一个提高行政复议公正性和公信力的改革机制，其必然要求具有相当的独立性，其中自然也包括对上级政府设置的复议委员会的独立性，这就要求上下级政府所设置的复议委员会之间最多只能是指导关系，或者完全独立，各行其职，互不干扰。此外，行政复议委员会的人员组成设定不完善。《国法［2008］71号文件》中指出行政复议委员会由主任委员、副主任委员和一般委员组成，—般委员可以由经遴选的专业人士、专家学者等外部人员担任，这对提高复议的公正性和效率性有极大的促进作用，但遗憾的是对于专职复议人员和专业人士、专家学者等外部人员的比例却没有明确规定，往往导致实践中外部人员比例过低甚至完全被排除在复议决定层之外^[8]。

（四）关于行政复议委员会的运行程序规定存在空白。《行政复议法》对复议程序如受理时限、审理方式等已有明确的规定，正是出于这个原因，我国行政复议委员会制度的各试点地区都没有对其运行程序作出明确规定，下意识地认为其可以套用《行政复议法》的相关规定。然而事实并非如此，且不说我国现行复议程序本身存在诸多缺陷，更重要的是，行政复议委员会制度相较于原复议模式，有着自己的特色，原程序规定不能完全覆盖整个行政复议委员会的运行过程，这就必然会导致其在实践中受到阻碍。行政复议委员会运行程序规定的缺失，主要体现在以下两点^[9]：首先，对下设办公室的运行机制没有明确规定。《国法［2008］71号文件》中曾指出行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。实践中，各地试点都在本级政府法制机构内开设了行政复议委员会办公室，具体办理行政复议案件，然而对下设办公室的具体运行程序，却没有明确规定，直接导致实践中行政复议委员会制度运行和管理的混乱。其次，对作出复议决定的程序没有明确规定。行政复议委员会制度不同于我国原有的行政复议制度所采取的行政首长负责制，因此其作出复议决定的程序自然也不同于我国行政复议法的相关规定，然而我国实践当中并没有对复议委员会作出复议决定的程序作出相关规定，其缺失分别体现在两方面：首先是对行政复议委员会审议案件时的资格设定缺失。对于委员会审议案件时的条件本应予以一定的限制，是需要所有的委员到场才能审理复议案件，还是只须一定比例的委员出席就可目前没有明确规定。其次是对行政复议委员会作出复议决定时的机制设定缺失。一般来说，委员会机制作出决定时有两种方式:简单多数制和特殊多数制，前者只须有过半数同意即可，以少数服从多数为原则，后者的要求更为严格，并非简单地以过半数为基准，必须是远远超过半数同意，如我国宪法修正案的表决必须全国人大全体代表的2/3以上多数人员赞成才能通过。现行行政复议委员会制度中并没有规定委员会作出决定时采用简单多数制还是特殊多数制。

三、可能的完善路径：

（一）改革我国现行行政复议体制，优化行政复议资源

改革的主要内容，就是基本取消各级政府主管部门的行政复议管辖权，确立以县级以上政府为主的行政复议体制。因此，法律应当规定，在国务院和省（自治区、直辖市）、市、县（区）政府逐级设立行政复议委员会，并在行政复议委员会之下设行政复议办公室作为其常设机构，也具有对行政复议委员会所管辖之外案件的管辖权。当然，一些专业性较强的部门（如商标、专利等）可以保留行政复议权。通过这样的改革，一是可以使各级政府部门逐层进行行政复议而产生的行政复议力量分散的局面得到较为彻底的改变，实现行政复议资源的集中和优化；二是可以消除政府部门复议自己所主管部门的行政行为因“条条管辖”而产生的不公正现象，保证复议结果的公正^[10]。

（二）明确行政复议委员会制度的定位

我国行政复议委员会制度试行中存在的诸多理论基础上的矛盾和悖论，其主要原因在于对行政复议委员会的定位不准确，因此有必要对其重新进行一个准确的定位。

首先，行政复议委员会必须具体负责受理、审议行政复议案件的复议机构。从国务院通知规定和实践运行中来看，行政复议委员会制度并没有否定原行政复议机关的复议权，只是设定了相对集中行政复议机制，将大部分行政复议案件的受理权和审议权集中到行政复议委员会手中而已，最终的复议决定也并非以行政复议委员会的名义作出，这就表明了行政复议委员会并非一个复议机关，而只是设立在地方一级政府之中的负责具体案件审理的复议机构而已，就如同韩国一样，原则上以做出行政行为的行政机关的上级机关为复议机关，在复议机关之下设置行政审判委员会。^[11]然而，《国法［2008］71号文件》中却指出行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件，实践中各地也纷纷设立了复议委员会办公室、领导小组等等，这就导致行政复议委员会逐渐开始偏离复议机构的职能定位，脱离了具体审议案件的层面，逐渐转变为领导机构。随之而来的后果就是，复议委员会下设办公室成为实际的复议机构，而下设办公室往往同政府法制办合署办公，同时也排除了外部专业人士，最终导致法制办再度成为实际的复议机构，复议改革回归原有模式。因此，笔者认为为实现行政复议委员会设立宗旨，应将行政复议委员会定位为实际具体负责的行政复议机构，取消其下设办公室、领导小组等机构设置。

其次，作为复议机构的行政复议委员会还必须是具有独立地位和权威性的机构。纵观各行政复议制度比较完善的国家，可以发现其复议机关和机构都具有很强的独立性，如英国的行政裁判所，它不是由国家行政机关或法院司法系统设立的，而是直接根据议会制定的法律组建而成，从成立的开始就具有与行政机关相对独立的特性。正是由于这种独立性和权威性，才能保障行政复议得到一个真正公正的复议决定。因此作为我国行政复议改革的先行者，行政复议委员会的定位必然是一个具有足够独立性和权威性的行政复议机构，否则其最终只能沦落为松散的协调机构或一个行政复议咨询机构。因此，有必要将行政复议委员会从一级政府里独立分离出来，或者借鉴美国的行政法官制度，虽设立在一级政府之内，但是其薪资、管理、任免等都由其他机构负责。

（三）完善行政复议委员会制度相关的法律

每一次制度的创新，最先遭遇的必然是法律的障碍，制度的创新必须伴随着法律的跟进，行政复议委员会制度亦是如此。笔者认为应着重于以下几个方面推进行政复议委员会相关法律法规的完善：

第一，完善行政复议委员会的组织结构。对于行政复议委员会的组织结构而言，首先针对的应该是其组织模式的设计。有的学者认为，应该按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会，独立运作。中央行政复议委员会为管理机关，仅对中央权力机关负责，省以下各地方行政复议委员会，独立运作，对上级行政复议委员会负责。^[12]也有学者认为应适当提高复议委员会的级别，让其比同级政府的各部门高出半级，复议委员会的主任可由同级政府的副职首长兼任。^[13]综合研究，笔者认为行政复议委员会可对应于我国行政结构，在全国范围内形成4级：国务院设立的行政复议委员会，省、自治区、直辖市一级政府设立的行政复议委员会，设区的市一级政府设立的行政复议委员会以及县、不设区的市、自治县和市辖区一级政府设立的行政复议委员会，它们之间在管辖权限上的分工，对应于各级行政机关，各级行政复议委员会之间是指导关系。其次，应该明确规定行政复议委员会的组成人员和任职资格。我国目前各试点虽对复议委员会的组成人员略有规定，但是对于委员的任职和选拔资格都没有明确规定。关于此内容，可借鉴韩国的相关经验，韩国《行政审判法》中就明确规定委员除了是复议机关的公务员或者是总统令规定的行政机关的公务员之外，必须是符合下述条件的人士:有律师资格的人士、在《高等教育法》第2条第1项或者第3项规定的学校中担任或者曾经担任教授法律学等的副教授以上职务的人士以及曾是行政机关4级以上公务员的人士或者其他有行政复议知识和经验的人士。^[14]

第二、完善行政复议委员会的运行机制。行政复议委员会的运行机制是保障行政复议委员会独立公正的重要手段，原行政复议法规定的复议机制已经无法满足新形势下行政复议发展的需求，需要重新规制：首先是复议的审查方式。原行政复议法规定的以书面审理为原则，口头审理为例外的审查方式已经不能适应对复议人权利保护的要求，建议引入行政听证制度，赋予复议案件当事人申辩和质证的权利。其次是规定回避制度。回避制度是任何程序的必须，是“任何人不得为自己法官”这一自然公正原则的必然要求。我国原《行政复议法》因为非司法化的做法，摒弃了回避制度，直接导致行政复议的公信力受到极大质疑，因此行政复议委员会制度必须重新将其引入。再者是行政委员会的议事规则。诸如行政复议委员会审理复议案件需要多少名复议委员参加，在参加的委员当中非行政人员的外部专家学者占多少比例，行政复议委员会作出决定时须多少委员同意等都需要法律明确规定^[15]。

第三，明确行政复议委员会的责任机制。一般而言，行政复议委员会以集体讨论、民主表决的方式作出行政复议决定，理应由集体负责。然而，不能排除个别委员有可能出现滥用职权、阻扰正确的行政复议决定的作出或者严重违反公正立场的行为（如私下会见当事人、非正常地透露会议信息等），因此建议在修改后的《行政复议法》中建立行政复议委员会委员责任追究制度，行政复议委员如有明显违纪违法行为的，或者行为明显不当的，应依法追究法律责任，其中包括委员资格的取消等。